Una reforma que cambia las reglas del juego
La reciente reforma a la ley Nº18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, introducida por la ley Nº21.814, constituye un avance en materia de derecho administrativo sancionador a nivel sectorial. El objetivo de la reforma no sólo responde a déficits históricos del sistema, sino que también busca transitar desde una lógica sancionadora tradicional hacia una estrategia regulatoria centrada en mecanismos de cumplimiento normativo y en el fortalecimiento del carácter disuasivo de las sanciones. Sin embargo, se trata de una reforma que combina avances relevantes con persistentes tensiones estructurales que impiden o dificultan la consolidación de un régimen sancionador verdaderamente estratégico, esto es, que equilibre la observancia normativa con los derechos y garantías de los presuntos infractores.
Más orden, mayor previsibilidad
Uno de los aspectos más relevantes de la reforma es el reemplazo del artículo 11 y la incorporación de los nuevos artículos 11 A al 11 H. Estos preceptos establecen una clasificación de las infracciones conforme a su gravedad (artículos 11 A, 11 B y 11 C) con la correspondencia sancionatoria para cada caso (artículo 11 D), lo que imprime un orden a la anárquica regulación previa y otorga mayor previsibilidad al sistema.
Además, se contemplan diversas circunstancias atenuantes y agravantes de la responsabilidad (artículo 11 E), que dan cuenta de una evolución hacia un modelo sancionatorio más sofisticado que permite racionalizar el ejercicio de la potestad. No obstante, algunas de estas circunstancias deberán ser precisadas por la SISS al momento de su aplicación concreta. Asimismo, la misma autoridad tendrá que fijar “mediante resolución” la metodología y ponderación de las atenuantes y agravantes para el cálculo del monto final de la sanción (artículo 11 F inciso final). Aunque la ley no establece un plazo para ello ni regula su vigencia temporal, se trata de un acto que debería dictarse oportunamente y ajustarse según la evolución del régimen sancionador.
Asimismo, cabe destacar el establecimiento de criterios explícitos para la determinación del monto de las multas, superando la exigua regulación anterior. Si bien se trata de criterios que de igual modo admiten márgenes de discrecionalidad administrativa, proporcionan al presunto infractor mayor certeza y seguridad jurídica (artículo 11 F). También se contempla una regla que prohíbe aplicar al infractor, por los mismos hechos y fundamentos jurídicos, dos o más sanciones administrativas, siguiendo la tendencia de otros regímenes sectoriales (por ejemplo, el ambiental).
Cuando la sanción deja de ser el centro
Otra de las normas de especial interés, es el artículo 11 H el cual contempla un mecanismo que tiene por objeto restablecer la legalidad conculcada mediante la presentación y aprobación de un “plan de cumplimiento”. Se trata de un instrumento que permite suspender un procedimiento sancionatorio iniciado a cambio de que el presunto infractor adopte medidas destinadas a corregir la infracción y sus efectos.
Este mecanismo se encuentra en armonía con la regulación prevista en otros sectores, en los que la sanción deja de ser el eje del sistema para dar paso a mecanismos de cumplimiento normativo. En concreto, este artículo permite que ante infracciones graves o leves (excluyendo las gravísimas), el presunto infractor proponga un conjunto de acciones y metas orientadas a restablecer la legalidad y prevenir futuras infracciones, ajustándose a los principios de integridad, eficacia y verificabilidad.
Los claroscuros del plan de cumplimiento
Sin embargo, se trata de una norma que admite diversas críticas. En primer lugar, supedita la aprobación o rechazo del plan a una amplia discrecionalidad administrativa, puesto que la SISS no sólo puede establecer condiciones para el cumplimiento del plan, sino que además puede definir sus contenidos mediante regulación infralegal (resolución fundada) y evaluar su cumplimiento efectivo para efectos de concluir el procedimiento administrativo sancionatorio. Si bien la ley establece ciertos límites —como la prohibición de aprobar planes manifiestamente dilatorios, que generen un provecho al presunto infractor por sus incumplimientos o que impliquen riesgo a la salud de la población—, se trata de conceptos jurídicos indeterminados excesivamente abiertos.
En segundo lugar, no existe claridad respecto de los efectos del plan de cumplimiento sobre el procedimiento administrativo. Si bien se suspende el primero y el segundo pasa a tramitarse en cuaderno separado, no resulta del todo claro cómo operarán las garantías básicas del derecho a defensa en caso de que el plan se rechace y el procedimiento sancionador se reanude, ello puesto que el presunto infractor reconoce implícitamente la existencia de una infracción y el procedimiento puede continuar sobre la base de antecedentes que el propio presunto infractor acompañó durante la tramitación del plan.
En tercer lugar, la incorporación de una regla que permite a la SISS aplicar hasta el doble de la multa máxima originalmente prevista en caso de incumplimiento del plan contradice el espíritu del mecanismo. Si el plan busca incentivar la corrección temprana y el cumplimiento normativo, la amenaza de una sanción significativamente más gravosa puede transformarse en un desincentivo para su utilización.
Prescripción: avances y una oportunidad desaprovechada
Otras innovaciones relevantes se introducen en materia de prescripción y ejecución de las multas. En el primer caso, se reduce el plazo de prescripción de las infracciones de cuatro a tres años (artículo 15) y se establece que la reclamación judicial suspende la ejecución de la sanción y que los intereses de la misma se devengarán desde el décimo día contado desde que la sentencia judicial quede firme y ejecutoriada. Ambas reglas son favorables para el infractor, de modo que admitirían su aplicación retroactiva, pese a lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la ley Nº21.814, que establece la reforma.
Por último, en materia de prescripción, se perdió la oportunidad de establecer una graduación de los plazos en atención a la gravedad de la infracción, como ocurre en otros sectores regulatorios, por ejemplo, en materia de inteligencia financiera.
¿Es suficiente la nueva reclamación judicial?
Finalmente, cabe hacer referencia a los ajustes que se incorporaron en materia de reclamación judicial. En concreto, el artículo 32 configura un mecanismo de reclamación ante la Corte de Apelaciones de Santiago, lo que, si bien elimina una instancia y busca mejorar la tramitación judicial al establecer los supuestos de procedencia del recurso, sus plazos y reglas especiales sobre la suspensión de los efectos del acto reclamado, no considera el actual nivel de saturación de dicho órgano jurisdiccional. Asimismo, de la redacción de la norma pareciera desprenderse que el acto que acoge o rechaza un plan de cumplimiento sería reclamable. Sin embargo, se trata de un acto cuya naturaleza jurídica es eminentemente de trámite, por lo que no resulta claro si los tribunales se declararán competentes para conocer de dicha reclamación, tal como ha ocurrido con los programas de cumplimiento en el ámbito ambiental.
El desafío pendiente: un régimen verdaderamente estratégico
La reforma al régimen sancionador de la SISS representa un avance significativo hacia modelos más modernos de regulación, en los que la potestad sancionadora se configura como una herramienta de gestión y no solo de castigo. No obstante, también evidencia las limitaciones de seguir desarrollando el derecho administrativo sancionador de manera fragmentaria a través de reformas sectoriales.
El desafío pendiente no es menor: construir un modelo coherente que reconozca la dimensión estratégica de la sanción administrativa, sin sacrificar las garantías que caracterizan al Estado de Derecho. Sin ese equilibrio, el riesgo no es solo la ineficacia regulatoria, sino también la erosión de la legitimidad del propio poder sancionador.
